ChuyenDoiSo

Thứ trưởng Nguyễn Đức Trung phát biểu tại phiên họp

Phát biểu tại phiên họp, Thứ trưởng Nguyễn Đức Trung cho biết, quy định chi tiết cho hoạt động PPP hiện nay mới dừng ở cấp Nghị định, chịu sự điều chỉnh của nhiều Luật, như Luật ngân sách nhà nước, Luật đầu tư, Luật đầu tư công, Luật bảo vệ môi trường, Luật doanh nghiệp, Luật đất đai, Luật xây dựng... Đồng thời, cần có khung pháp lý ổn định cho các hợp đồng PPP dài hạn, nhiều rủi ro, đầu tư quy mô lớn. Nhà đầu tư cũng như các bên cho vay thường yêu cầu tính bền vững của các quy định pháp luật điều chỉnh hợp đồng. Hiện khung pháp lý còn thiếu các cơ chế tổng thể bao gồm các hình thức hỗ trợ, ưu đãi và bảo đảm đầu tư từ phía Nhà nước cho nhà đầu tư PPP để tăng tính hấp dẫn của dự án cũng như đảm bảo việc thực hiện dự án thành công. Do đó, việc ban hành một luật riêng để đảm bảo tính đặc thù của đầu tư PPP, tránh tình trạng “vay mượn” quy định của các pháp luật khác trong quá trình áp dụng là cần thiết với mục tiêu ổn định, lâu dài.

Thứ trưởng Nguyễn Đức Trung nhấn mạnh, nhiệm vụ hoàn thiện thể chế kinh tế nói chung và phát triển kết cấu hạ tầng nói riêng là chủ trương lớn của Đảng, Nhà nước. Nhằm thể chế hoá các quan điểm, chủ trương, dự thảo Luật đã được nghiên cứu và hoàn thiện để đạt các mục đích, xây dựng khung pháp lý riêng biệt, kế thừa các quy định về PPP đã triển khai hiệu quả, xử lý các khác biệt giữa quy định hiện hành về PPP với các Luật khác, tránh xáo trộn, ảnh hưởng các dự án đã và đang triển khai. Đảm bảo quy định của Luật phù hợp với các cam kết quốc tế về đầu tư, thương mại; tuân thủ nguyên tắc kinh tế thị trường, lấy lợi ích cho người dân, nhà nước và nhà đầu tư là trọng tâm khi xây dựng chính sách. Tạo lập cơ chế thực hiện dự án, lựa chọn nhà đầu tư cạnh tranh, công khai, minh bạch, hiệu quả, đơn giản. Thu hút tối đa và sử dụng hiệu quả nguồn lực của khu vực tư nhân cũng như các nguồn lực của Nhà nước trong dự án PPP, tạo động lực mới thúc đẩy kinh tế - xã hội của đất nước.

Dự thảo Luật PPP được bố cục thành 11 chương với 102 điều, trên cơ sở kế thừa Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về PPP, đồng thời bổ sung một số chính sách mới. Về việc đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất với các luật có liên quan, các nội dung thực hiện theo quy định của pháp luật có liên quan, như Luật đầu tư công, Luật ngân sách nhà nước, Luật xây dựng... được dẫn chiếu cụ thể. Các nội dung cần sửa đổi của Luật đấu thầu, Luật bảo vệ môi trường được nêu rõ về điều khoản, điểm cụ thể tại Điều 101 dự thảo Luật.

Trường hợp cùng một nội dung có quy định khác nhau giữa Luật này và các luật khác, riêng các quy định về trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án; hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP, luật áp dụng, bảo đảm đầu tư, cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP thì thực hiện theo quy định của Luật này (Điều 3 khoản 2 dự thảo Luật).

Về phạm vi áp dụng trong lĩnh vực đầu tư, từ thực tiễn triển khai PPP, dự thảo Luật được thiết kế theo hướng lược bỏ các lĩnh vực không được triển khai theo hình thức PPP hoặc có triển khai theo PPP nhưng không hiệu quả hoặc không hấp dẫn khu vực tư nhân hoặc triển khai theo các hình thức đầu tư khác (xã hội hóa, đầu tư tư nhân). Tuy nhiên, để xử lý linh hoạt trong thực tiễn, trường hợp phát sinh về lĩnh vực, Bộ, ngành, địa phương được đề xuất, báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định.

Quy mô thực hiện dự án PPP, bởi tính chất hợp đồng PPP là dài hạn, chi phí chuẩn bị đầu tư để đưa một dự án PPP ra thị trường cũng khá cao, đồng thời muốn hấp dẫn các nhà đầu tư, nhất là nhà đầu tư nước ngoài cần dự án có quy mô đủ lớn. Vì vậy, quy định quy mô dự án tối thiểu nhằm lựa chọn được những dự án xứng đáng để đầu tư theo phương thức này, tránh đầu tư dàn trải dẫn đến nguồn lực bị phân tán. Các dự án có quy mô nhỏ hơn hạn mức này có thể lựa chọn các phương thức khác với thủ tục đơn giản hơn. Do đó, dự thảo Luật quy định nguyên tắc ngưỡng tối thiểu thực hiện dự án PPP theo từng lĩnh vực do Chính phủ quy định chi tiết nhưng không thấp hơn 200 tỷ đồng (trừ dự án áp dụng loại hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (O&M) là dự án cung cấp dịch vụ, không có cấu phần xây dựng).

Về trình tự thực hiện dự án PPP, quy trình thực hiện dự án PPP theo quy định hiện hành đã tiệm cận với thông lệ quốc tế, theo quy trình: Chuẩn bị đầu tư; Lựa chọn nhà đầu tư; Thành lập doanh nghiệp dự án và ký kết hợp đồng; Triển khai thực hiện dự án.

Đối với dự án ứng dụng công nghệ cao, như các dự án BOT điện, dự án xử lý rác thải phát điện..., tổ chức lựa chọn nhà đầu tư thực hiện ngay sau khi quyết định chủ trương đầu tư, sau đó nhà đầu tư trúng thầu sẽ tổ chức lập FS và thực hiện hợp đồng. Đối với dự án BT, chỉ được tổ chức lựa chọn nhà đầu tư sau khi có thiết kế, dự toán.

Về các loại hợp đồng PPP, dự thảo Luật (Điều 39) tiếp tục kế thừa các quy định hiện hành đang triển khai tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP với 07 loại hợp đồng cơ bản theo 03 nhóm: Thu phí từ người sử dụng - BOT, BTO, BOO, O&M; Nhà nước thanh toán theo chất lượng dịch vụ - BLT, BTL; Đổi nguồn lực công lấy công trình - BT.

Bên cạnh đó, để đảm bảo quyền lựa chọn của người dân, người sử dụng, thực hiện chỉ đạo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, dự thảo Luật (khoản 6 Điều 39) quy định: Đối với các dự án nâng cấp, cải tạo, không áp dụng nhóm hợp đồng mà doanh nghiệp dự án được kinh doanh thông qua cơ chế thu phí trực tiếp từ người sử dụng.

Về Hội đồng thẩm định dự án PPP, khác với dự án đầu tư công, dự án PPP thường phức tạp, nhiều rủi ro và phải cam kết dài hạn với nhà đầu tư. Do đó, từ yêu cầu dự án PPP, kinh nghiệm quốc tế (Hàn Quốc, Ca-na-đa, Pháp, Trung Quốc, Phi-líp-pin) và hạn chế thực tiễn trong thời gian qua (công tác thẩm định chưa được chú trọng), dự thảo Luật (Điều 6) đề xuất cơ chế Hội đồng thẩm định cho các dự án PPP. Tùy theo quy mô, tính chất, yêu cầu dự án, Hội đồng thẩm định có các cấp khác nhau. Đối với các dự án quan trọng do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư phải được xem xét bởi Hội đồng thẩm định Nhà nước. Đối với dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư, thành lập Hội đồng thẩm định liên ngành.

Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội Vũ Hồng Thanh chủ trì phiên họp

Về cơ chế quản lý và sử dụng vốn nhà nước trong dự án PPP, Thứ trưởng Nguyễn Đức Trung cho biết, đối với nguồn để bố trí vốn đầu tư công trong dự án PPP, qua quá trình trao đổi, tham vấn, cơ quan chủ trì soạn thảo đã xin ý kiến rộng rãi 02 phương án Hình thành Quỹ phát triển dự án PPP và Hình thành dòng ngân sách riêng trong kế hoạch đầu tư công trung hạn.

Trong quá trình tham vấn ý kiến xây dựng dự thảo Luật, đa số ý kiến đề xuất lựa chọn phương án Hình thành dòng ngân sách riêng trong kế hoạch đầu tư công trung hạn, bởi việc hình thành Quỹ trong bối cảnh hiện nay rất khó khả thi, đồng thời bị hạn chế bởi Luật Ngân sách Nhà nước.

Đối với cách thức giải ngân vốn đầu tư công trong dự án PPP, khi dự án PPP sử dụng hỗn hợp vốn đầu tư công và vốn của nhà đầu tư, một số ý kiến cho rằng cần phân tách rõ phần “vốn công” và phần “vốn tư” để thuận lợi cho công tác quản lý, hậu kiểm. Do đó, dự thảo Luật quy định 02 hình thức quản lý và sử dụng vốn đầu tư công trong dự án PPP, cụ thể: Tách thành một dự án thành phần sử dụng vốn đầu tư công trong dự án PPP; Giải ngân cho doanh nghiệp dự án theo hạng mục cụ thể với tỷ lệ, giá trị, tiến độ giải ngân được quy định tại hợp đồng (có thể tách thành các gói thầu sử dụng vốn đầu tư công để thuận tiện quản lý).

Đối với bố trí vốn nhà nước cho dự án áp dụng loại hợp đồng BTL, BLT, dự án áp dụng BTL, BLT (là loại hợp đồng trong đó nhà đầu tư xây dựng công trình và vận hành, cung cấp dịch vụ; Nhà nước thuê dịch vụ và thanh toán trực tiếp cho nhà đầu tư), dự thảo Luật quy định: Trường hợp sử dụng vốn đầu tư công, phần vốn đầu tư công được tiếp tục bố trí trong các kỳ trung hạn tiếp theo căn cứ thời hạn hợp đồng PPP để thanh toán cho doanh nghiệp dự án (khoản 3 Điều 68); Trường hợp sử dụng nguồn chi thường xuyên và nguồn thu từ hoạt động cung cấp dịch vụ công, các phần vốn này được lập dự toán ngân sách hằng năm để thanh toán cho doanh nghiệp dự án (khoản 1 Điều 69).

Về việc lựa chọn nhà đầu tư, theo kinh nghiệm quốc tế, nội dung lựa chọn nhà đầu tư là một phần không tách rời của dự thảo Luật PPP. Do đó, dự thảo Luật thiết kế một chương riêng về nội dung này (Chương III dự thảo Luật) và đề xuất bãi bỏ nội dung tương ứng tại Luật Đấu thầu 2013 (Điều 101 dự thảo Luật). Đây là việc cần thiết để đảm bảo tính thống nhất, chỉnh thể của văn bản quy phạm pháp luật về PPP, đảm bảo tính liên tục của quy trình thực hiện một dự án PPP.

Về hoạt động của doanh nghiệp dự án, nhằm hỗ trợ cho doanh nghiệp dự án PPP huy động được các nguồn vốn thứ cấp, giảm chi phí vốn đầu tư, dự thảo Luật PPP bổ sung các nội dung về hình thức huy động như sau: Doanh nghiệp dự án được phát hành trái phiếu doanh nghiệp dự án để huy động vốn thực hiện dự án PPP sau khi hoàn thành xây dựng công trình đối với dự án có cấu phần xây dựng hoặc sau khi chuyển sang giai đoạn vận hành đối với dự án không có cấu phần xây dựng; Doanh nghiệp dự án chỉ được phát hành trái phiếu theo quy định của Luật này, có trách nhiệm huy động ngay vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư mà không được phát hành cổ phiếu đại chúng. Vốn huy động thông qua hoạt động phát hành trái phiếu không được sử dụng cho bất kỳ mục đích nào ngoài mục đích phục vụ dự án PPP.

Quyết toán vốn đầu tư xây dựng dự án PPP (Điều 55 dự thảo Luật), đối với phần vốn đầu tư công được tách thành một dự án thành phần, thực hiện thủ tục quyết toán theo quy định của pháp luật về đầu tư công.

Đối với phần vốn đầu tư công được giải ngân theo gói thầu cụ thể quy định tại hợp đồng PPP, giá trị gói thầu đã giải ngân cho doanh nghiệp dự án được tổng hợp làm giá trị quyết toán trên cơ sở kết quả kiểm toán định kỳ.

Đối với vốn của nhà đầu tư, chi phí đầu tư được quyết toán là chi phí xây dựng công trình được xác định tại hợp đồng căn cứ kết quả lựa chọn nhà đầu tư và các chi phí về lãi vay, dự phòng (nếu có). Trường hợp doanh nghiệp dự án hoàn thành công trình, hệ thống hạ tầng trước thời hạn hoặc tiết kiệm được chi phí đầu tư được xác định tại hợp đồng, thì không phải điều chỉnh thời hạn hợp đồng hoặc mức giá, phí sản phẩm, dịch vụ.

Về các cơ chế bảo đảm của Chính phủ, dự án PPP là dự án công được đầu tư nhằm thu hút được nguồn lực tài chính lớn hơn từ phía khu vực tư nhân, Nhà nước cũng cần có trách nhiệm, nghĩa vụ trong việc đảm bảo tính khả thi của dự án thông qua các công cụ hỗ trợ, bảo đảm, bảo lãnh. Việc thiếu hụt chính sách đối với các cơ chế này là một trong những nguyên nhân dẫn đến một số dự án giao thông không có nhà đầu tư nước ngoài tham gia hoặc có sự tham gia nhưng phải tạm dừng. Trường hợp không quy định tại Luật, không xử lý được các tình huống cần thiết phát sinh trong thực tiễn. Do đó, Luật PPP cần đưa ra các cơ chế mang tính nguyên tắc. Cơ chế này không áp dụng tràn lan cho tất cả dự án mà xem xét theo từng trường hợp cụ thể trên cơ sở khả năng cân đối nguồn lực trong từng thời kỳ. Theo đó, Chính phủ báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội 02 cơ chế: Cơ chế bảo đảm cân đối ngoại tệ (Điều 75 dự thảo Luật) và Cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu giữa Nhà nước và nhà đầu tư (Điều 76 dự thảo Luật).

Về áp dụng loại hợp đồng BT, loại hợp đồng BT không được áp dụng nhiều trên thế giới. Tuy nhiên, loại hợp đồng này đóng vai trò quan trọng, góp phần không nhỏ trong việc phát triển cơ sở hạ tầng, thay đổi diện mạo các địa phương. Bên cạnh đó, thực tiễn cho thấy còn một số tồn tại trong quá trình triển khai trước đây do việc thực hiện nóng vội, tràn lan để giải quyết nhu cầu cấp bách về đầu tư, trong khi đó năng lực thực thi chưa theo kịp yêu cầu. Các hạn chế này được nhận diện và khắc phục tại các quy định pháp lý về PPP trong Nghị định số 15/2015/NĐ-CP trước đây và hiện nay là Nghị định số 63/2018/NĐ-CP.

Trên cơ sở đó, Chính phủ báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội tiếp tục triển khai loại hợp đồng BT với các quy định chặt chẽ đang được quy định tại Nghị định số 63/2018/NĐ-CP. Đồng thời, để phù hợp với Luật Quản lý, sử dụng tài sản công và thực hiện ý kiến chỉ đạo của Quốc hội tại Nghị quyết số 82/2019/QH14 ngày 14/6/2019 về “Nghiên cứu phương án đấu giá quyền sử dụng đất để thanh toán trực tiếp cho các công trình hạ tầng đầu tư theo hình thức xây dựng - chuyển giao”, dự thảo Luật (khoản 3 Điều 39) quy định 03 cách thức thanh toán: Bằng tài sản công theo quy định của pháp luật về tài sản công; Bằng quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ khác; Bằng số tiền thu được từ bán đấu giá tài sản công.

Toàn cảnh phiên họp

Tại phiên họp, cho ý kiến về dự thảo Luật, đa số các đại biểu đều thống nhất tầm quan trọng của việc ban hành một đạo luật riêng về PPP trong bối cảnh hiện nay. Đồng thời đánh giá cao cơ quan soạn thảo chuẩn bị công phu, tinh thần trách nhiệm, nghiêm túc trong việc đề xuất và xây dựng nội dung, cách thức thiết kế cũng như việc tham vấn các ý kiến góp ý xây dựng dự thảo Luật./.