ChuyenDoiSo

Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội Vũ Hồng Thanh

Báo cáo một số vấn đề lớn của dự án Luật PPP, Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội Vũ Hồng Thanh cho biết, tại Kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIV đã xem xét, cho ý kiến về dự án Luật PPP. Thường trực Ủy ban Kinh tế đã báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội về một số vấn đề lớn của dự án Luật, kèm theo dự thảo Báo cáo giải trình, tiếp thu, chỉnh lý và dự thảo Luật.

Về áp dụng luật và điều ước quốc tế (Điều 3), nhiều ý kiến đại biểu Quốc hội thống nhất việc cần phải có quy định nội dung đặc thù đối với trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án; hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP; luật áp dụng; bảo đảm đầu tư; cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP. Một số ý kiến đề nghị giải trình quy định tại khoản 2 Điều 3 “Trường hợp có quy định khác nhau giữa Luật này và các luật khác… thì thực hiện theo quy định của Luật này” để tránh xung đột pháp luật.

Thường trực Ủy ban Kinh tế đã cùng các cơ quan liên quan rà soát sự đồng bộ, thống nhất giữa dự thảo Luật với các luật hiện hành cũng như các luật đang được sửa đổi, bổ sung, như Luật đầu tư công, Luật ngân sách nhà nước, Luật quản lý, sử dụng tài sản công, Luật đất đai, Luật đấu thầu, Luật đầu tư, Luật doanh nghiệp, Luật xây dựng,…

Theo đó, thời gian áp dụng cho một dự án PPP thường kéo dài nhiều năm, trong điều kiện hệ thống pháp luật còn đang trong quá trình hoàn thiện và điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung thường xuyên, Luật PPP phải là luật được ưu tiên thực hiện.

Do vậy, đề nghị giữ nội dung tại khoản 2 Điều 3 vì dự thảo Luật đã giới hạn phạm vi rất hẹp, mang tính đặc thù về “trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án; hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP; pháp luật điều chỉnh hợp đồng dự án PPP; bảo đảm đầu tư; cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP” nhằm tạo hành lang pháp lý đủ mạnh để bảo đảm các bên tham gia thực hiện đúng nghĩa vụ hợp đồng, ổn định lâu dài trong thời hạn hợp đồng dự án PPP. Quy định này cũng là tuyên bố chung, thể hiện cam kết của Nhà nước về mặt pháp lý đối với các nhà đầu tư trong và ngoài nước, tạo sự yên tâm cho nhà đầu tư khi tham gia cùng Nhà nước đầu tư vào các dự án PPP.

Tuy nhiên, một số ý kiến không đồng tình với quy định tại khoản 2 Điều 3 vì cho rằng quy định này vẫn chưa giải quyết được vướng mắc về pháp lý trong quá trình thực hiện dự án PPP. Ý kiến này cho rằng, để giải quyết triệt để vấn đề trên cần thực hiện đầy đủ trách nhiệm quy định tại Điều 12 và Điều 156 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Do đó, đề nghị cần tiếp tục rà soát để chỉ rõ những quy định mang tính chất đặc thù, cho phép áp dụng quy định khác so với các luật liên quan đối với phương thức đầu tư PPP ngay tại các điều, khoản của dự thảo Luật.

Về điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án PPP (Điều 19), có ý kiến đại biểu Quốc hội đề nghị xem xét lại quy định về việc điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án khi tổng mức đầu tư tăng từ 20% trở lên vì cho rằng mức này quá cao.

Thường trực Ủy ban Kinh tế đề xuất 2 phương án trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, quyết định. Phương án 1 (phương án ưu tiên): tiếp thu ý kiến đại biểu Quốc hội và sửa đổi, bổ sung quy định cụ thể các trường hợp được điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án PPP tại khoản 1 Điều 19, trong đó có trường hợp tăng tổng mức đầu tư từ 10% trở lên vì quyết định chủ trương đầu tư dự án trên cơ sở báo cáo nghiên cứu tiền khả thi với các nội dung đánh giá sơ bộ, do vậy các thông tin, số liệu có thể thay đổi, tuy nhiên, mức thay đổi tăng tổng mức đầu tư không được quá lớn.

Đồng thời, để hạn chế việc phải điều chỉnh chủ trương đầu tư nhiều lần và tránh thủ tục phức tạp, kéo dài, nếu tổng mức đầu tư tăng không quá 10% không phải điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án PPP. Dự thảo Luật cũng quy định phải điều chỉnh chủ trương đầu tư khi tăng giá trị vốn nhà nước trong dự án PPP để phù hợp với quy định của Luật đầu tư công.

Phương án 2: khi tổng mức đầu tư dự án PPP tăng so với tổng mức đầu tư đã được quyết định tại chủ trương đầu tư dự án phải thực hiện điều chỉnh chủ trương đầu tư vì việc tăng tổng mức đầu tư sẽ làm thay đổi phương án tài chính cũng như hiệu quả của dự án PPP, do đó làm mất ý nghĩa và tính chính xác trong việc quyết định chủ trương đầu tư.

Quy định như vậy cũng nhằm tăng trách nhiệm của cơ quan, tổ chức lập, trình dự án PPP đối với cấp có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư và phù hợp với quy định tại Luật đầu tư công khi cả 2 Luật này đều có chung mục tiêu là phục vụ mục đích công. Ngoài ra, quy định tăng không quá 10% tổng mức đầu tư mà không phải điều chỉnh là không đủ căn cứ, trong khi sơ bộ tổng mức đầu tư ở bước nghiên cứu tiền khả thi đã bao gồm cả chi phí dự phòng.

Về hoạt động kiểm toán Nhà nước trong đầu tư theo phương thức PPP (Điều 86), một số ý kiến đại biểu Quốc hội thống nhất với dự thảo Luật đã trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 8 về việc Kiểm toán Nhà nước chỉ kiểm toán tài sản công, tài chính công trong dự án PPP. Một số ý kiến khác cho rằng dự án PPP bản chất là dự án đầu tư công nên Kiểm toán Nhà nước phải kiểm toán toàn bộ dự án, kể cả phần vốn đầu tư tư nhân.

Thường trực Ủy ban Kinh tế cho rằng, bản chất là dự án nhằm mục tiêu công nhưng có sự kết hợp công tư trong đầu tư vốn, quản trị dự án và đã trải qua quá trình lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án theo quy định của Luật PPP và pháp luật có liên quan. Do đó, cơ chế, chính sách pháp luật vừa phải bảo đảm chất lượng dịch vụ công, nhưng đồng thời phải tạo điều kiện thu hút, huy động tối đa nguồn vốn từ khu vực tư nhân đầu tư vào các dự án PPP.

Mặt khác, Hiến pháp và pháp luật về kiểm toán Nhà nước quy định Kiểm toán Nhà nước chỉ thực hiện kiểm toán tài chính công, tài sản công. Do đó, nếu quy định kiểm toán toàn bộ dự án, kể cả phần vốn đầu tư từ khu vực tư nhân sẽ vướng với quy định của Hiến pháp và Luật Kiểm toán nhà nước.

Ngoài ra, theo khuyến nghị của Hiệp hội Kiểm toán tối cao quốc tế, đối với tài liệu liên quan của bên đối tác tư nhân, Kiểm toán Nhà nước chỉ được tiếp cận nếu các bên có thỏa thuận trong hợp đồng dự án PPP mà không đương nhiên có quyền tiếp cận như đối với tài liệu của bên đối tác là khu vực công. Nếu không quy định phù hợp sẽ dẫn tới trường hợp xảy ra tranh chấp với nhà đầu tư tư nhân, đặc biệt nhà đầu tư nước ngoài, việc giải quyết tranh chấp rất phức tạp.

Do đó, dự kiến tiếp thu, sửa đổi bổ sung quy định về hoạt động kiểm toán Nhà nước thực hiện ở hai giai đoạn. Cụ thể, giai đoạn 1, trước khi ký kết hợp đồng, Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán tuân thủ theo pháp luật kiểm toán Nhà nước về quá trình chuẩn bị dự án, kết quả lựa chọn nhà đầu tư đối với dự án PPP có sử dụng tài chính công, tài sản công.

Giai đoạn 2, sau khi ký kết hợp đồng, Kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán theo pháp luật kiểm toán Nhà nước đối với việc sử dụng tài chính công, tài sản công trong dự án PPP, bao gồm, kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm toán hoạt động (kiểm toán theo đầu ra) để đánh giá tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả của dự án PPP trên cơ sở các chỉ số đánh giá chất lượng dịch vụ đối với dự án PPP có sử dụng tài chính công, tài sản công. Kiểm toán tài chính và kiểm toán tuân thủ đối với việc sử dụng vốn nhà nước bồi thường, giải phóng mặt bằng, hỗ trợ, tái định cư, hỗ trợ xây dựng công trình tạm (nếu có) quy định tại Điều 73 của dự thảo Luật; hỗ trợ xây dựng công trình, hệ thống cơ sở hạ tầng khi tách thành một dự án thành phần quy định tại điểm a khoản 5 Điều 71 của dự thảo Luật; sử dụng tài sản công để thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện dự án BT quy định tại khoản 3 Điều 46 của dự thảo Luật.

Bên cạnh vai trò của Kiểm toán Nhà nước đối với dự án PPP, tại khoản 4 Điều 62 đã xác định vai trò của kiểm toán độc lập trong dự án PPP. Tại Chương VIII dự thảo Luật cũng đã quy định về hoạt động kiểm tra, thanh tra chuyên ngành và giám sát của cơ quan quản lý nhà nước, phản biện của Mặt trận Tổ quốc, giám sát của cộng đồng đối với hoạt động đầu tư theo phương thức PPP, đây là những công cụ của Nhà nước nhằm kiểm soát, bảo đảm hiệu quả của dự án PPP.

Ngoài những vấn đề lớn nêu trên, ông Vũ Hồng Thanh nêu rõ, Thường trực Ủy ban Kinh tế đã cùng Cơ quan chủ trì soạn thảo và các cơ quan hữu quan nghiên cứu, tiếp thu nhiều nội dung cụ thể khác và chỉnh lý kỹ thuật văn bản dự thảo Luật.

Toàn cảnh Phiên họp

Ủy ban Thường vụ Quốc hội thảo luận một số vấn đề lớn của dự án Luật PPP

Tại Phiên họp, Chủ nhiệm Ủy ban Đối ngoại của Quốc hội Nguyễn Văn Giàu đánh giá cao dự thảo Luật đã hoàn chỉnh hơn, tính thận trọng trong đạo luật lúc đầu siết chặt, sau đó đã hoàn thiện cho phù hợp với thực tiễn.

Về Điều 86, Kiểm toán Nhà nước tham gia kiểm toán hồ sơ trước khi ký hợp đồng, đây là quy định mới tại Việt Nam. Luật Kiểm toán Nhà nước quy định, khi quyết toán thì mới kiểm toán, bây giờ kiểm toán hồ sơ, căn cứ hồ sơ, kiểm toán rồi mới được ký hợp đồng. Đây là vấn đề cần làm rõ, xem đã phù hợp với thông lệ quốc tế và trong thực tiễn có thực thi được không, ông Nguyễn Văn Giàu nêu rõ.

Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân đề nghị làm rõ quy trình thủ tục giám sát cộng đồng, tránh ảnh hưởng đến việc kêu gọi thu hút đầu tư. Đồng thời chỉ rõ, “Dự thảo Luật phải đưa ra những quy định phù hợp với thực tế, chứ không phải đẻ ra nhiều trình tự, thủ tục hồ sơ vượt quá năng lực, thẩm quyền. Chúng ta đang kêu gọi đầu tư theo hình thức PPP mà nhiều thủ tục như vậy liệu có khả thi hay không? Chưa làm đã kiểm toán, làm xong lại kiểm toán lần 2 thì cần phải xem xét lại”.

Đồng quan điểm trên, Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính, Ngân sách của Quốc hội Nguyễn Đức Hải cũng nhất trí nếu chưa làm mà đã kiểm toán thì trách nhiệm này là của cơ quan chuẩn bị dự án đầu tư, cơ quan phê duyệt nhiều hơn là trách nhiệm của cơ quan kiểm toán.

Tại khoản 4 Điều 15 quy định về sử dụng nguồn dự phòng chung với các dự án PPP chưa có danh mục kế hoạch đầu tư công trung hạn và có thẩm quyền quyết định thì có cơ chế chia sẻ phần giảm doanh thu, ông Nguyễn Đức Hải cho rằng, việc quy định sử dụng nguồn dự phòng là không đảm bảo tính chắc chắn, trong trường hợp thu ngân sách nhà nước không đạt như dự kiến thì phải ưu tiên, trong trường hợp cấp bách khác thì nguồn dành cho PPP khó được đảm bảo.

Ông Nguyễn Đức Hải cũng cho rằng, vấn đề cơ chế chia sẻ rủi ro là một vấn đề đang được quan tâm, Nhà nước có trách nhiệm nhưng chủ đầu tư cũng phải có trách nhiệm, do vậy Nhà nước không nên “bao sân” quá nhiều về các rủi ro này.

Chủ tịch Hội đồng Dân tộc của Quốc hội Hà Ngọc Chiến cơ bản nhất trí với dự thảo Luật và đánh giá đây là một luật mới, có nhiều tiến bộ cho nên cần mạnh dạn thực hiện, tiếp tục có bổ sung, sửa đổi.

Về quy mô tổng mức đầu tư tại khoản 3 Điều 5, ông Hà Ngọc Chiến đề nghị xem xét, cân nhắc quy định tổng mức đầu tư tối thiểu không thấp hơn 200 tỷ đồng, có thể phù hợp với đô thị, đồng bằng, tuy nhiên miền núi chậm phát triển, nhất là hạ tầng rất yếu kém, cần phải huy động nguồn lực xã hội. Do đó, đề xuất không thấp hơn 100 tỷ để có thể huy động được nguồn lực và phù hợp với điều kiện khó khăn của khu vực miền núi.

Chủ nhiệm Ủy ban Tư pháp của Quốc hội Lê Thị Nga cho biết rất quan tâm đến dự thảo Luật và băn khoăn nhiều vấn đề, cụ thể, khi đầu tư BOT lại chỉ tập trung nhiều vào giao thông mà các lĩnh vực khác thì thu hút rất ít hoặc là không thu hút được. Do vậy kỳ vọng dự án Luật PPP giải quyết được thực trạng cũng như bất cập hiện nay.

Phó Chủ tịch Quốc hội Tòng Thị Phóng đánh giá, dự thảo Luật là một bước tiến về mặt tư duy trong xây dựng luật pháp, là sự trăn trở, trách nhiệm, năng động và sáng tạo. Trong đó, đã nội luật hóa nhiều nội dung liên quan đến điều ước quốc tế. Tuy nhiên, phải làm sao để vừa bảo đảm nội luật hóa những cam kết quốc tế, nhưng đồng thời cũng phải bảo đảm được chủ quyền quốc gia, phải đảm bảo quyền sở hữu nhà nước.

Nêu vấn đề thẩm quyền quyết định đầu tư, Phó Chủ tịch Tòng Thị Phóng cho rằng, đây là vấn đề lớn cần phải chi tiết hơn nữa, cần phải thảo luận đi đến đồng thuận giữa công và tư. Thẩm quyền quyết định đầu tư, Nhà nước quyết định cho đấu thầu nhưng cũng có trường hợp sẽ chỉ định. Phần nào chỉ định, phần nào cho làm, phần nào hợp tác, phần nào không.

Chủ nhiệm Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng Phan Thanh Bình nhận định, đây là luật hay nhưng khó, cần phải xác định rõ làm sao khuyến khích, tranh thủ nguồn lực của tư nhân. Do đó, cần phải có chế độ, chính sách khuyến khích như thế nào cần thể hiện rõ.

Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển phát biểu

Dự thảo Luật PPP rất khó và phức tạp

Phát biểu kết luận, Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển nhận định, dự thảo Luật PPP là một luật rất khó và phức tạp. Chúng ta có tiền lệ thực hiện rất nhiều các dự án BT, BOT, BTO, thế nhưng trong quá trình tổ chức thực hiện thì rất nhiều vướng mắc và thậm chí hiện nay vẫn đang có vướng mắc và khó khăn. Cho nên, đưa từ thực tiễn cuộc sống để đi vào pháp luật là cả vấn đề, do đó cần phải hết sức thận trọng.

Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển đề nghị, thứ nhất, phải tiếp tục rà soát để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất quan điểm là dự án luật này có nhiều cơ chế đặc thù, nhưng cơ bản vẫn phải đảm bảo sự thống nhất của hệ thống pháp luật.

Thứ hai, về lĩnh vực đầu tư PPP cần tiếp tục rà soát lại và theo ý kiến của Thường vụ Quốc hội phạm vi quy định vẫn rất rộng. Mặc dù, dự thảo Luật đã có điều chỉnh thu gọn so với dự thảo ban đầu.

Thứ ba, cần phải làm rõ các chính sách của Nhà nước đối với các dự án PPP được quy định tại các Điều 70 - 74, nhất là đối với dự án mà ngân sách Nhà nước sẽ tham gia và tham gia ở mức độ nào phải làm rõ.

Thứ tư, đề nghị tiếp tục rà lại các cơ chế ưu đãi, thu hút đầu tư cho hợp lý, đảm bảo quyền lợi của Nhà nước, nhà đầu tư và của người dân. Do vậy phải rà soát lại các Điều 80, 81, 82 và 83, đặc biệt là Điều 83 thì phải làm rõ khi nào thì chia sẻ rủi ro, chia sẻ rủi ro ở mức nào và rủi ro nào Nhà nước phải chịu, rủi ro nào nhà đầu tư phải chịu.

Thứ năm, vấn đề điều chỉnh tổng mức đầu tư, tăng, giảm vốn đầu tư, tổng mức đầu tư có khả năng xảy ra, nếu không điều chỉnh, tức là phi thực tế, nhưng điều chỉnh đến mức độ nào có thể chấp nhận được.

Thứ sáu, về Kiểm toán Nhà nước, dự án PPP là dự án công và tạo ra tài sản công do đó cần phải kiểm toán. Tuy nhiên, kiểm toán tại thời điểm nào, giai đoạn nào thì cần được cân nhắc sao cho hợp lý.

Thứ bảy, vấn đề giám sát cộng đồng cũng cần được cân nhắc, vì nếu không cẩn thận sẽ tạo ra những thủ tục hành chính không cần thiết và rất khó khăn. Vì những dự án đầu tư công ở mức rất lớn nên tất cả dự án nào cộng đồng cũng nhảy vào kiểm tra, giám sát thì rất phức tạp, cho nên phải thận trọng khi đưa ra những quy định này.

Thứ tám, về các vấn đề đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư cũng phải rà soát lại. Liên quan đến phương pháp đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, nhất là những vấn đề liên quan đến đất đai, liên quan đến vấn đề quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia cần phải tính toán đến.

Thứ chín, về mức đầu tư PPP, cũng phải tính toán thống nhất là có mức tối thiểu, nhưng mức này cũng phải tùy thuộc vào các yếu tố như vùng sâu, vùng xa, hay vấn đề liên quan đến giáo dục, y tế, cho nên cần nghiên cứu chứ không phải chỉ có mức duy nhất là 200 tỷ.

Thứ mười, cần phải tiếp tục nghiên cứu để đảm bảo các yếu tố trật tự ưu tiên và đặc biệt lưu ý đến điều khoản chuyển tiếp.

Mười một, về thẩm quyền quyết định của Quốc hội, của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ cũng cần phải được làm rõ.

Mười hai, phân loại dự án và gắn với các cơ chế, chính sách, từng loại dự án một đều gắn với những cơ chế, chính sách cần có sự phân loại gắn với cơ chế chính sách, cũng phải được rà soát rất kỹ./.