ChuyenDoiSo

Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội dự án Luật PPP

Trình bày Tờ trình dự án Luật đầu tư theo hình thức đối tác công tư, thay mặt Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tưNguyễn Chí Dũng cho biết, hiện quy định chi tiết cho hoạt động PPP mới chỉ dừng ở cấp Nghị định, chịu sự điều chỉnh của nhiều Luật như Luật ngân sách nhà nước, Luật đầu tư, Luật đầu tư công, Luật bảo vệ môi trường, Luật doanh nghiệp, Luật đất đai, Luật xây dựng...

Bộ trưởng Nguyễn Chí Dũng trình bày Tờ trình tại Phiên họp

Để tiếp tục thúc đẩy đầu tư PPP, cần có khung pháp lý ổn định cho các hợp đồng PPP dài hạn, nhiều rủi ro, đầu tư quy mô lớn. Hiện khung pháp lý còn thiếu các cơ chế tổng thể bao gồm các hình thức hỗ trợ, ưu đãi và bảo đảm đầu tư từ phía Nhà nước cho nhà đầu tư PPP để tăng tính hấp dẫn của dự án cũng như đảm bảo việc thực hiện dự án thành công.

Do đó, ban hành một đạo luật riêng để đảm bảo tính đặc thù của đầu tư PPP, tránh tình trạng “vay mượn” quy định của các pháp luật khác trong quá trình áp dụng là cần thiết với mục tiêu ổn định, lâu dài, bền vững.

Nhằm hoàn thiện thể chế kinh tế nói chung và phát triển kết cấu hạ tầng nói riêng, việc xây dựng dự án Luật là chủ trương lớn của Đảng, Nhà nước. Xây dựng khung pháp lý riêng biệt, kế thừa các quy định về PPP đã triển khai hiệu quả. Xử lý các khác biệt giữa quy định hiện hành về PPP với các Luật khác. Khắc phục các tồn tại, bất cập trên tinh thần tránh xáo trộn, ảnh hưởng các dự án đã và đang triển khai.

Đồng thời, đảm bảo quy định của Luật phù hợp với các cam kết quốc tế về đầu tư, thương mại. Tuân thủ nguyên tắc kinh tế thị trường, lấy lợi ích cho người dân, nhà nước và nhà đầu tư là trọng tâm khi xây dựng chính sách. Tạo lập cơ chế thực hiện dự án, lựa chọn nhà đầu tư cạnh tranh, công khai, minh bạch, hiệu quả, đơn giản. Thu hút tối đa và sử dụng hiệu quả nguồn lực của khu vực tư nhân cũng như các nguồn lực của Nhà nước trong dự án PPP, tạo động lực mới thúc đẩy kinh tế - xã hội của đất nước.

Để đảm bảo tính thống nhất giữa dự thảo Luật PPP và các Luật có liên quan, Bộ trưởng Nguyễn Chí Dũng cho biết, dự thảo quy định theo hướng các nội dung thực hiện theo quy định của pháp luật có liên quan được dẫn chiếu cụ thể. Các nội dung cần sửa đổi của Luật đấu thầu, Luật bảo vệ môi trường được nêu rõ về điều, khoản, điểm cụ thể tại Điều 101 dự thảo Luật.

Đồng thời, để đảm bảo tính đặc thù đối với dự án PPP, tại khoản 2 Điều 3 dự thảo Luật quy định trường hợp có quy định khác nhau với các luật khác về trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án PPP; hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP; luật áp dụng; bảo đảm đầu tư; cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP thì thực hiện theo quy định của Luật này.

Dự thảo Luật đã được Bộ Tư pháp tổ chức thẩm định và thống nhất quan điểm, một vấn đề, một nội dung chỉ nên được quy định tại một Luật. Luật ban hành sau không nên “lấn sân” sang Luật chuyên ngành. Đối với nội dung này, nhằm đảm bảo tính đặc thù cho dự án PPP mà không phá vỡ tính chỉnh thể, thống nhất của hệ thống pháp luật, Chính phủ sẽ chỉ đạo các cơ quan liên quan nghiên cứu, xem xét lại quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện cũng đang được thảo luận để sửa đổi.

Về phạm vi áp dụng trong lĩnh vực đầu tư, dự thảo được thiết kế theo hướng lược bỏ các lĩnh vực không được triển khai theo PPP trên thực tế hoặc có triển khai theo PPP nhưng không hiệu quả hoặc không hấp dẫn khu vực tư nhân hoặc đã triển khai ổn định theo các phương thức đầu tư khác. Để xử lý linh hoạt trong thực tiễn, trường hợp phát sinh về lĩnh vực, Bộ, ngành, địa phương được đề xuất, báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định.

Về quy mô thực hiện dự án PPP, tại khoản 2 Điều 5 dự thảo Luật đang quy định nguyên tắc ngưỡng tối thiểu thực hiện dự án PPP - theo từng lĩnh vực do Chính phủ quy định chi tiết nhưng không thấp hơn 200 tỷ đồng (trừ dự án áp dụng loại hợp đồng Kinh doanh - Quản lý (O&M) là dự án cung cấp dịch vụ, không có cấu phần xây dựng).

Về hội đồng thẩm định dự án PPP, dự thảo Luật đề xuất cơ chế Hội đồng thẩm định cho các dự án PPP. Tùy theo quy mô, tính chất, yêu cầu dự án, Hội đồng thẩm định có các cấp khác nhau như các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư thì phải được xem xét bởi Hội đồng thẩm định nhà nước; đối với dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư thì thành lập Hội đồng thẩm định liên ngành.

Quy trình chung thực hiện dự án PPP theo quy định hiện hành đã tiệm cận với thông lệ quốc tế, cụ thể bao gồm các khâu: Chuẩn bị đầu tư; Lựa chọn nhà đầu tư; Thành lập doanh nghiệp dự án và ký kết hợp đồng; Triển khai thực hiện dự án. Ngoài ra, Dự thảo Luật thiết kế quy trình đặc thù cho dự án ứng dụng công nghệ cao (ví dụ các dự án BOT điện công nghệ cao, dự án xử lý rác thải phát điện sử dụng công nghệ mới, dự án có phương án kinh doanh mới theo xu hướng 4.0...), tổ chức lựa chọn nhà đầu tư thực hiện ngay sau khi quyết định chủ trương đầu tư; sau đó nhà đầu tư trúng thầu sẽ tổ chức lập FS và thực hiện hợp đồng.

Liên quan đến việc lựa chọn nhà đầu tư, dự thảo Luật thiết kế một chương riêng về nội dung này và đề xuất bãi bỏ nội dung tương ứng tại Luật đấu thầu ). Đây là việc cần thiết để đảm bảo tính thống nhất, chỉnh thể của văn bản quy phạm pháp luật về PPP, đảm bảo tính liên tục của quy trình thực hiện một dự án PPP.

Dự thảo Luật cũng kế thừa Nghị định 63/2018/NĐ-CP với 07 loại hợp đồng cơ bản theo 03 nhóm: thu phí từ người sử dụng - BOT, BTO, BOO, O&M; nhà nước thanh toán theo chất lượng dịch vụ - BLT, BTL; đổi nguồn lực công lấy công trình - BT.

Bên cạnh đó, để đảm bảo quyền lựa chọn của người dân, người sử dụng, thực hiện chỉ đạo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, dự thảo Luật quy định: Đối với các dự án nâng cấp, cải tạo, không áp dụng nhóm hợp đồng mà doanh nghiệp dự án được kinh doanh thông qua cơ chế thu phí trực tiếp từ người sử dụng.

Để khẳng định tính đặc thù của doanh nghiệp dự án PPP, đồng thời nhằm hỗ trợ cho doanh nghiệp dự án PPP huy động được các nguồn vốn thứ cấp, giảm chi phí vốn đầu tư, dự thảo Luật PPP quy định: doanh nghiệp dự án PPP được thành lập cho mục đích duy nhất là thực hiện dự án PPP theo hợp đồng được ký kết (theo thông lệ quốc tế), có trách nhiệm huy động ngay vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư để triển khai dự án. Doanh nghiệp dự án PPP được phát hành trái phiếu doanh nghiệp để huy động vốn thứ cấp, sau khi hoàn thành xây dựng công trình đối với dự án có cấu phần xây dựng hoặc sau khi chuyển sang giai đoạn vận hành đối với dự án không có cấu phần xây dựng. Vốn huy động thông qua hoạt động phát hành trái phiếu không được sử dụng cho bất kỳ mục đích nào ngoài mục đích phục vụ dự án PPP. Doanh nghiệp dự án chỉ được phát hành trái phiếu theo quy định của Luật này, không được phát hành cổ phiếu đại chúng.

Dự án Luật PPP: Cần thiết ban hành nhưng cần làm rõ nhiều quy định

Tại Phiên họp, sau khi nghe Chính phủ trình bày Tờ trình dự án Luật PPP, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã nghe báo cáo thẩm tra của Ủy ban Kinh tế về dự án Luật này.

Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Vũ Hồng Thanh trình bày Báo cáo thẩm tra

Trình bày Báo cáo thẩm tra dự án Luật, ông Vũ Hồng Thanh cho biết, Ủy ban Kinh tế cơ bản nhất trí với Tờ trình của Chính phủ về sự cần thiết ban hành Luật Đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) nhằm thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 về việc phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng quốc gia nói chung và huy động nguồn lực tư nhân thông qua đầu tư PPP nói riêng, góp phần hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, khắc phục những khó khăn, bất cập đang tồn tại hiện nay và đảm bảo tính pháp lý ổn định, nâng cao hiệu quả thực hiện, tính khả thi của các dự án PPP dài hạn, nhiều rủi ro, đầu tư quy mô lớn, cũng như tính pháp lý đồng bộ với các luật có liên quan.

Ủy ban Kinh tế nhận thấy Hồ sơ dự án Luật đã được Cơ quan soạn thảo chuẩn bị công phu, tuân thủ đúng quy trình và yêu cầu của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đáp ứng điều kiện trình Quốc hội. Tuy nhiên, đề nghị Cơ quan soạn thảo tiếp tục nghiên cứu, bổ sung, luật hóa tối đa các quy định tại các văn bản dưới luật đã được áp dụng ổn định thời gian qua vào dự án Luật, giảm thiểu các quy định chờ hướng dẫn nhằm đảm bảo tính đồng bộ, công khai, minh bạch của Luật được ban hành. Đối với các nội dung không thể quy định chi tiết tại dự án Luật, cần nghiên cứu, chuẩn bị đầy đủ các văn bản hướng dẫn kèm theo, đảm bảo hiệu lực thi hành của Luật theo quy định.

Bên cạnh đó, Ủy ban Kinh tế đề nghị Cơ quan soạn thảo tiếp tục nghiên cứu, quy định thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP gắn với việc phân loại dự án, phù hợp với đặc thù của hình thức đầu tư PPP, tạo điều kiện cho việc triển khai dự án một cách hiệu quả, có tính khả thi và bảo đảm lợi ích của các bên.

Về việc lựa chọn nhà đầu tư dự án PPP cần phải được thực hiện thông qua đấu thầu cạnh tranh, công khai, minh bạch theo quy định của pháp luật, hạn chế tối đa việc chỉ định thầu hoặc đấu thầu hạn chế để tránh rủi ro về lợi ích nhóm, lãng phí, thất thoát, giảm tính cạnh tranh và lựa chọn nhà đầu tư không có đủ năng lực thực hiện dự án, ông Vũ Hồng Thanh đề nghị Cơ quan soạn thảo tiếp tục nghiên cứu, quy định cụ thể hơn về điều kiện áp dụng theo hướng thu hẹp các trường hợp chỉ định thầu hoặc đấu thầu hạn chế tại dự thảo Luật.

Ngoài ra, Ủy ban Kinh tế đề nghị Cơ quan soạn thảo tiếp tục nghiên cứu, rà soát quy định về việc phát hành trái phiếu doanh nghiệp và các nội dung khác có liên quan phù hợp với quy định tại Luật Doanh nghiệp, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Đồng thời, nghiên cứu, bổ sung quy định phù hợp ngay tại dự thảo Luật về quy trình, thủ tục lựa chọn nhà đầu tư và các nội dung liên quan áp dụng đối với từng loại hợp đồng PPP có tính chất và cách thức thực hiện khác nhau nhằm bảo đảm tính khả thi trong triển khai thực hiện các hợp đồng PPP trên thực tế, cũng như bảo đảm hoạt động đầu tư PPP công khai, minh bạch, hiệu quả, khắc phục tình trạng tiêu cực, gây thất thoát tài sản của Nhà nước và tài sản của các tổ chức, cá nhân liên quan trong hợp đồng PPP.

Về nguồn vốn thực hiện dự án PPP, Ủy ban Kinh tế yêu cầu Cơ quan soạn thảo nghiên cứu, làm rõ hơn trong dự thảo Luật hạng mục đầu tư nào sử dụng vốn hỗ trợ của Nhà nước thì áp dụng thủ tục đầu tư công, hạng mục đầu tư nào sử dụng vốn đầu tư tư nhân thì áp dụng thủ tục đầu tư thông thường, tránh việc thủ tục đầu tư dự án PPP vẫn còn nặng về thủ tục đầu tư công, như vậy sẽ khó thu hút đầu tư từ khu vực tư nhân.

Ngoài những nội dung nêu trên, Ủy ban Kinh tế đề nghị Ban soạn thảo tiếp tục rà soát các quy định khác tại dự thảo Luật, tránh tình trạng quy định chung chung như “theo quy định của pháp luật” gây khó khăn trong thực tế triển khai; rà soát, không quy định lại những nội dung đã được quy định tại các luật khác, tránh trùng lặp, xung đột pháp luật, đồng thời tiếp tục rà soát, chỉnh lý về từ ngữ, câu chữ và kỹ thuật văn bản để hoàn thiện dự án Luật.

Ủy ban Thường vụ Quốc hội cơ bản tán thành với sự cần thiết ban hành dự án Luật PPP

Toàn cảnh Phiên họp

Thảo luận tại Phiên họp, đa số các thành viên Ủy ban Thường vụ Quốc hội cơ bản tán thành với sự cần thiết của việc xây dựng, ban hành dự án Luật PPP, nhằm thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 về việc phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng quốc gia nói chung và huy động nguồn lực tư nhân thông qua đầu tư PPP nói riêng, góp phần hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, khắc phục những khó khăn, bất cập đang tồn tại hiện nay và đảm bảo tính pháp lý ổn định, nâng cao hiệu quả thực hiện, tính khả thi của các dự án PPP dài hạn, nhiều rủi ro, đầu tư quy mô lớn, cũng như tính pháp lý đồng bộ với các luật có liên quan.

Các đại biểu cho rằng, dự án Luật PPP là một dự án Luật lớn, quy mô nội dung rộng. Do vậy, cần cân nhắc xây dựng thận trọng, rà soát kỹ lưỡng và có đánh giá tác động đầy đủ.

Qua xem xét Tờ trình, Báo cáo thẩm tra cũng như ý kiến thảo luận của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, phát biểu kết luận Phiên họp, Phó Chủ tịch Quốc hội Phùng Quốc Hiển cho rằng, đây là một Luật khó, khi xây dựng cần cân nhắc rất thận trọng. Đồng thời đề nghị Cơ quan soạn thảo tiếp thu ý kiến góp ý, hoàn thiện dự án Luật PPP. Giao Ủy ban Kinh tế tổ chức thẩm tra chính thức đảm bảo dự án Luật đủ điều kiện trình ra Quốc hội thảo luận./.