ChuyenDoiSo

Đánh giá chi tiêu và đầu tư công cho ứng phó với biến đổi khí hậu và xây dựng phương pháp phân loại chi tiêu cho ứng phó với biến đổi khí hậu

Ảnh minh họa. Nguồn: MPI

(MPI) - Có hai đặc điểm quan trọng tạo nên sự khác biệt trong công tác xây dựng và áp dụng phân loại chi tiêu ứng phó biến đổi khí hậu của Việt Nam. Thứ nhất, phương pháp đánh giá chi tiêu và đầu tư công cho biến đổi khí hậu xây dựng hệ thống phân loại các khoản chi được đánh giá là liên quan tới biến đổi khí hậu theo các nhóm. Điều này giúp phân tích xu hướng và hiệu quả phân bổ nguồn lực cho ứng phó với biến đổi khí hậu phù hợp với chính sách của nhà nước. Thứ hai, báo cáo xây dựng phương pháp đánh giá lượng hóa mức độ phù hợp của các khoản chi theo từng nhóm mục tiêu thích ứng giảm nhẹ.

Ảnh minh họa. Nguồn: MPI

Xây dựng phương pháp phân loại gắn với chính sách ứng phó với biến đổi khí hậu của Việt Nam

Xây dựng phương pháp phân loại các khoản đầu tư liên quan đến biến đổi khí hậu là một bước quan trọng, cho phép phân nhóm các hoạt động liên quan đến biến đổi khí hậu do cácBộ, ngành và tỉnh thành triển khai thực hiện. Phương pháp phân loại xác định tất cả các hoạt động được cho là có liên quan tới ứng phó với biến đổi khí hậu tại Việt Nam, và cho phép phân bổ đầu tư cho một số tiểu mục chi tiết hơn. Phân nhóm đầu tư cho biến đổi khí hậu thành các hạng mục cụ thể sẽ tạo điều kiện phân tích các khoản đầu tư một cách chi tiết hơn. Mỗi nhóm sẽ được liên kết với chính sách ứng phó với biến đổi khí hậu của Chính phủ.

Xây dựng phương pháp này giúp hệ thống hóa và tổng hợp tất cả các hoạt động ứng phó với biến đổi khí hậu theo từng loại. Phân tích theo chiều dọc những thay đổi về ngân sách trong một số lĩnh vực ứng phó nhất định thông qua việc theo dõi các khoản chi cho biến đổi khí hậu theo thời gian. Gắn kết ứng phó với biến đổi khí hậu với các mục tiêu chính sách cho phép cải thiện việc thẩm định việc thực thi chính sách và phản hồi đối với quá trình cải cách.

Khung chính sách ứng phó với biến đổi khí hậu hiện nay, nhất là các chính sách của Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu và Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh được coi là xuất phát điểm quan trọng trong quá trình xây dựng phương pháp phân loại.

Mục đích của phương pháp phân loại là xây dựng một khung thống nhất cho tất cả các hoạt động thực hiện chính sách ứng phó với biến đổi khí hậu. Phương pháp phân loại chi tiêu ứng phó với biến đổi khí hậu được xây dựng theo cấp bậc, giúp phân tích số liệu ở nhiều mức độ chi tiết khác nhau. Phương pháp phân loại chi tiêu và đầu tư công cho Ứng phó với biến đổi khí hậu cuối cùng gồm 3 trụ cột là chính sách và quản trị (PG); năng lực khoa học, công nghệ và xã hội (ST) và Thực hiện đầu tư cho biến đổi khí hậu (CCD).

Kết nối với các chính sách ứng phó với biến đổi khí hậu chính của Việt Nam

Theo Báo cáo, có mối liên hệ rõ ràng giữa Chiến lược biến đổi khí hậu, Chiến lược tăng trưởng xanh,Chiến lược quốc gia phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020 và Phân loại chi tiêu ứng phó với biến đổi khí hậu.Theo đó tại cấp nhiệm vụ của Phân loại chi tiêu đối chiếu với các nội dung chính sách của Chiến lược quốc gia về biến đổi khí hậu, Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh và Chiến lược quốc gia phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai. Phần lớn nội dung của Chiến lược quốc gia phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai đều được thể hiện ở cấp Nhiệm vụ của phương pháp phân loại (trừ nội dung ứng phó với thiên tai), nhưng Chiến lược quốc gia phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai lại không có nhiều loại nhiệm vụ thuộc phân loại nhiệm vụ theo tiêu chí phân loại chi tiêu.

Điều này cho thấy mối liên kết mang tính hệ thống giữa Chiến lược biến đổi khí hậu và các phân loại ở cấp nhiệm vụ của phương pháp phân loại, cũng như phản ánh độ phủ của chính sách ứng phó với biến đổi khí hậu với Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh và các Chiến lược phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai. Để hỗ trợ các Bộ, ngành và địa phương phân nhóm các dự án theo mỗi nhiệm vụ hoặc hành động ngành đề xuất trong các nhiệm vụ này, cần có danh mục mở rộng các nhiệm vụ tiểu ngành tiềm năng được rút ra từ sự kết hợp giữa phân tích chi tiết chi tiêu cho biến đổi khí hậu ở Việt Nam.

Cung cấp cách phân loại có thể áp dụng cho tất cả các khoản chi liên quan tới ứng phó với biến đổi khí hậu tại Việt Nam

Phương pháp phân loại theo chi tiêu cho biến đổi khí hậu thể hiện các nội dung chính sách quan trọng đề ra trong Chiến lược biến đổi khí hậu, Chiến lược tăng trưởng xanh và Chiến lược phòng chống thiên tai, phân loại theo tiêu chuẩn quốc tế các hoạt động ứng phó với biến đổi khí hậu phù hợp với Việt Nam, cũng như các lĩnh vực quan trọng đang được triển khai hoặc có ý kiến cho rằng cần có hoạt động trong lĩnh vực đó. Phương pháp này sử dụng cách phân loại chương trình biến đổi khí hậu cho phép các nội dung chi cho các mục tiêu biến đổi khí hậu của Chính phủ và các nhà tài trợ được xác định, theo dõi một cách rõ ràng, các sản phẩm đầu ra và kết quả được đánh giá theo chi phí.

Việc triển khai phương pháp này rất cần thiết để thể hiện sự phân bổ nỗ lực, sức mạnh và điểm yếu cũng như những tác động tiềm ẩn của chi tiêu tại các bộ ngành và tỉnh. Việc áp dụng rộng rãi hơn tiêu chí phân loại chi tiêu mang lại nhiều lợi ích cho quản lý tổng thể chương trình ứng phó với biến đổi khí hậu. Điều đó sẽ đưa ra tổng quan toàn diện về phân bổ tổng chi cho ứng phó với biến đổi khí hậu, bao gồm cả việc thống nhất với các chiến lược biến đổi khí hậu và tăng trưởng xanh quốc gia. Thúc đẩy quan hệ chặt chẽ giữa các cấp chính quyền và giữa Chính phủ Việt Nam với các đối tác phát triển (đặc biệt là khi các đối tác phát triển sử dụng các hệ thống quốc gia về kế hoạch, ngân sách, tài khoản và báo cáo). Tạo dựng trách nhiệm giải trình khi sử dụng các quỹ và đạt được kết quả có gắn với mục tiêu; và kết quả là tăng cường các kênh tài trợ cho các chương trình và định hướng huy động nguồn lực.

Áp dụng Phân loại chi tiêu cho biến đổi khí hậu và đánh giá mức độ liên quan đến biến đổi khí hậu

Theo Báo cáo, đánh giá mức độ liên quan đến biến đổi khí hậu là một phần quan trọng của phương pháp đánh giá chi tiêu và đầu tư công cho biến đổi khí hậu. Phương pháp phân loại theo chi tiêu cho biến đổi khí hậu cho phép phân loại tất cả các khoản chi liên quan đến ứng phó với biến đổi khí hậu dựa trên các nội dung chính sách biến đổi khí hậu khác nhau. Các cơ quan nhà nước có thể áp dụng phương pháp này để thể chế hóa hệ thống theo dõi ứng phó với biến đổi khí hậu ở cấp quốc gia.

Một quy trình bốn bước được thiết kế để từng bước xử lý bất kỳ khoản đầu tư hay nguồn tài chính có thể liên quan đến ứng phó với biến đổi khí hậu dựa trên nhận định ban đầu. Quy trình này được thiết kế nhằm sử dụng các tiêu chí đã được quy định từ trước để giúp đưa ra quyết định; áp dụng nguyên tắc đối với các quyết định liên quan đến việc đánh giá nhiều yếu tố và giúp đảm bảo sự nhất quán giữa các kết quả thu được.

Bước thứ nhấtcần đảm bảo rằng,phải xem xét tất cả các dự án liên quan đến ứng phó với BĐKH và tất cả các khoản chi được xem xét để đưa vào kế hoạch và dự toánngân sách hằng năm đều có liên quan đến BĐKH. Phần đầu tiên cần phải sử dụng định nghĩa tốt nhưng khả thi về chi tiêu liên quan đến BĐKH. Định nghĩa được sử dụng cho rằng tất cả các chi tiêu liên quan đến BĐKH có các nội dung liên quan đến thích ứng và giảm nhẹ.

Do vậy, các khoản chi liên quan đến BĐKH cần đạt được hoặc tăng cường tính chống chịu với BĐKH dự báo và hiện tại bằng cách tránh khỏi tác động tiêu cực tới con người, nguồn lực và cơ sở hạ tầng hoặc hành động chống lại các tác động tiêu cực trong tương lai được dự báo, hoặc giảm lượng nguồn lực đầu vào và phát thải KNK trên một đơn vị sản phẩm thông qua thay đổi công nghệ, thay thế và hấp thụ cácbon. Việc này có thể thực hiện thông qua giảm phát thải KNK trực tiếp (như giảm sử dụng nhiên liệu hóa thạch trong giao thông, sản xuất năng lượng tái tạo, tiết kiệm và sử dụng hiệu quả năng lượng) hoặc thông qua lưu giữ cácbon.

Một số dự án đầu tư có thể mang lại cả lợi ích thích ứng và giảm nhẹ và như vậy sẽ có các khoản chi liên quan đến BĐKH. Để đảm bảo tất cả các khoản chi trong ngân sách và quy trình lập kế hoạch hằng năm có liên quan đến BĐKH đòi hỏi tạo lập nền tảng vững chắc cho bước này trong quá tŕnh lập kế hoạch phát triển kinh tế - xãhội 5 năm và thảo luận chính sách ban đầu của chu trình lập kế hoạch và dự trù ngân sách hằng năm.Đồng thời cần tạo cơ sở chiến lược để lồng ghép ứng phó với BĐKH vào quá trình xây dựng chính sách theo cách thông thường thuộc phạm vi trách nhiệm của của ngành và địa phương. Tích cực thảo luận chính sách sẽ giúp đảm bảo đưa tất cả các dự án liên quan đến ứng phó với BĐKH ở mức ưu tiên cao đều nằm trong quy trình lập kế hoạch và thẩm định ngân sách hằng năm.

Bước thứ hai là phân loại các khoản chi tiêu vào các nhóm Trụ cột/Hạng mục/Nhiệm vụ phù hợp theo Phương pháp phân loại chi tiêu cho BĐKH. Mỗi khoản đầu tư được sắp xếp vào các cấp phân loại Trụ cột/Hạng mục/Nhiệm vụ của Phương pháp phân loại chi tiêu cho BĐKH. Nếu cáchoạt động trong dự án đầu tư liên quan tới nhiều hơn một Nhiệm vụ, khi đó dự án sẽ được xếp vào nhóm Nhiệm vụ được phân bổ nhiều ngân sách hơn - nhưng mức độ liên quan đến BĐKH vẫn phải được đánh giá dựa trên tổng hợp đóng góp của dự án đầu tư trong ứng phó với BĐKH. Nếu không thể xếp dự án vào một nhóm Nhiệm vụ nào thì có thể dự án không thực sự liên quan đến BĐKH và phải xem lại bước 1, hoặc dự án liên quan đến BĐKH nhưng Phương pháp phân loại chi tiêu cho BĐKH không phù hợp và trong trường hợp đó cần sửa đổi bổ sung Phương pháp phân loại chi tiêu cho BĐKH.

Bước thứ ba, xác định xem các mục tiêu về BĐKH của hoạt động là thích ứng hay giảm nhẹ rủi ro BĐKH.Tất cả các dự án đầu tư đã vượt qua bước 1 đều phải dẫn đến cải thiện khả năng chống lại hoặc khả chống chịu trước điều kiện khí hậu hiện tại hoặc tương lai (thích ứng) hoặc cắt giảm phát thải khí nhà kính thông qua giảm lượng phát thải hoặc tăng khả năng hấp thụ (giảm nhẹ). Tuy vậy, một số dự án đầu tư có thể bao hàm cả hai nội dung thích ứng và giảm nhẹ. Nếu gặp trường hợp đó, có thể áp dụng một vài phương án sau: các dự án đó có thể được phân vào một nhóm riêng về thích ứng/giảm nhẹ (A/M); hoặc phân vào nhóm thích ứng hoặc giảm nhẹ tùy theo mục tiêu nào được đánh giá là quan trọng hơn; hoặc mức độ phù hợp có thể được phân theo cả hai mục tiêu tuỳ thuộc vào tầm quan trọng tương đối. Báo cáo đánh giá chi tiêu và đầu tư công cho BĐKH áp dụng cách phân nhóm đầu tiên bởi vì nếu chọn cách thì đã loại bỏ bản chất lưỡng tính/kết hợp của một số dự án và có thể dẫn tới khả năng tính trùng thành hai lần, và cách thứ rất khó thực hiện khi thông tin về BĐKH không nhiều. Nhiều dự án rơi vào loại A/M.

Để áp dụng Phương pháp phân loại cho tất cả các dự án thuộc Ngân sách nhà nước, nên áp dụng cách phân nhóm thứ 3 với mục tiêu lâu dài là nắm được thông tin tốt nhất về mức chi tương đối dành cho từng mục tiêu thông qua phân bổ ngân sách. Cuối cùng, cần đánh giá mức độ chi cho BĐKH trong tổng chi tiêu. Như đã chỉ ra ngay từ đầu, khó có thể kết nối các nội dung chi cụ thể của dự án với các đầu ra và kết quả ứng phó với BĐKH nhất định, và qua đó xác định được tỷ lệ liên quan đến BĐKH của hoạt động. Chỉ có thể làm được như vậy với một số trường hợp, nhưng trong hầu hết các trường hợp khác, chỉ có thể xác định được mức độ liên quan đến BĐKH dựa trên các tiêu chí chung. Các dự án đầu tư được chia thành 5 nhóm dựa trên ước lượng tỷ lệ chi cho cho ứng phó với BĐKH so với tổng ngân sách đầu tư. Cần tính đến chi phí quản lý dự án và chi phí hành chính liên quan đến triển khai các hoạt động BĐKH của dự án vì đó là những chi phí cần thiết để thực hiện hợp phần ứng phó với BĐKH. Nếu một dự án phù hợp với nhiều nhóm thì xếp dự án đó vào nhóm có tỷ lệ chi tiêu cao nhất dành cho BĐKH.

Kết nối các khoản chi theo phương pháp phân loại chi cho BĐKH với các mục tiêu chính sách

Theo Báo cáo, phân loại chi tiêu cho BĐKH dựa vào việc xác định chi ở cấp nhiệm vụ, nhưng dữ liệu sau đó có thể được điều chỉnh để phản ánh mức chi liên quan đến mục tiêu chính sách ở cấp cao hơn. Phương pháp Phân loại chi tiêu cho BĐKH liên kết một khoản chi tiêu với một nhiệm vụ cụ thể; những khoản chi tiêu này sau đó có thể được đối chiếu theo nhiệm vụ và được trình bày để cho biếtmức chi liên quan đến BĐKH trong mối tương quan với nhiệm vụ.

Cấp nhiệm vụ trong Phân loại chi tiêu cho BĐKH thể hiện lĩnh vực hoạt động của dự án, và do đó được đối chiếu với các loại hoạt động liên quan tới BĐKH do các cơ quan chính phủ khác nhau thực hiện. Điều này giúp dễ xác định hơn mối liên quan giữa dự án với nhiệm vụ ở các cơ quan cấp bộ/tỉnh. Tuy vậy, sự cần thiết phải gắn kết chi tiêu với các mục tiêu chính sách cấp cao hơn, như là những mục tiêu chính sách đã được đề ra trong Chiến lược BĐKH, Chiến lược TTX và Chiến lược PCTT.

Do phương pháp phân loại đã phần nào được xây dựng dựa trên nền tảng chính sách, thông tin về chi tiêu cấp nhiệm vụ có thể được điều chỉnh để gắn với các mục tiêu chính sách. Điều này cho phép xác định mối liên hệ trực tiếp giữa các khoản chi liên quan đến BĐKH và mục tiêu chính sách cấp cao hơn. Mã phân loại theo cấp nhiệm vụ có thể được mã hóa lại theo các mục tiêu chính sách một cách bán tự động để có thể xác định mức chi cho từng mục tiêu chính sách.

Có một số nhiệm vụ liên quan đến nhiều hơn một mục tiêu chính sách, trong trường hợp này, việc mã hoá lại cần được thực hiện dựa trên các khoản chi tiêu riêng rẽ và dựa vào bản chất của nhiệm vụ trong từng dự án cụ thể. Tuy nhiên, trong một số trường hợp khác, có thể tiến hành mã hóa hàng loạt cho tất cả các khoản chi cho các bộ ngành nhất định nếu tất cả các hoạt động theo dự án cụ thể chỉ liên quan đến một mục tiêu chính sách nhất định chứ không phải hai mục tiêu chính sách. Một khi tất cả các nhiệm vụ đều được mã hóa lại theo các mục tiêu chính sách, khi đó có thể xác định từng khoản chi liên quan đến từng mục tiêu chính sách.

Kết nối chi tiêu có liên quan đến BĐKH với Chiến lược BĐKH, Chiến lược TTX và Chiến lược PCTT, hoặc các Kế hoạch hành động tương ứng của các chiến lược này, có thể là một công cụ hữu hiệu. Kết nối chi tiêu với các kế hoạch hành động tương ứng có thể giúp quản lý tiến độ chi ngân sách hay viện trợ cho ứng phó với BĐKH trong khuôn khổ một hệ thống theo dõi và đánh giá.

Sự liên kết giữa Chiến lược BĐKH và các khoản chi tiêu liên quan đến BĐKH có thể được xác định theo cách này để phản ánh mức đầu tư liên quan đến các mục tiêu chính sách của Chiến lược quốc gia về BĐKH. Dữ liệu về chi tiêu cũng có thể được sắp xếp lại để cho thấy sự gắn kết với Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh vì có mối tương quan giữa chính sách với các nhiệm vụ. Tuy nhiên, đối với Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh, kết quả của việc mã hoá lại sẽ cho biết các khoản chi liên quan đến BĐKH trong mối liên hệ với những mục tiêu chính sách này.Có thể có các khoản chi liên quan đến các chiến lược này nhưng lại không liên quan đến BĐKH và do đó không được đưa vào phương pháp phân loại chi tiêu cho BĐKH. Có thể áp dụng cách tiếp cận tương tự để liên kết các khoản chi dành cho kế hoạch hành động của các chính sách này, hoặc thậm chí kế hoạch hành động cho ứng phó với BĐKH ở cấp tỉnh.

Khả năng gắn kết trực tiếp chi tiêu với các mục tiêu chính sách rất hữu ích đối với công tác giám sát phân bổ các nguồn lực liên quan đến BĐKH cho các nhóm mục tiêu chính sách. Ngoài ra, dữ liệu qua nhiều năm có thể giúp theo dõi những thay đổi trong phân bổ chi tiêu giữa các mục tiêu chính sách qua các chu kỳ ngân sách hằng năm. Thông tin cụ thể như vậy có thể cho thấy tác động của điều chỉnh quy trình lập kế hoạch và dự toán ngân sách hoặc thay đổi tiêu chí lựa chọn dự án./.