ChuyenDoiSo

Bộ trưởng Nguyễn Chí Dũng trình bày Tờ trình. Ảnh: quochoi.vn

Hình thành khung pháp lý ổn định, bền vững về PPP

Bộ trưởng Nguyễn Chí Dũng cho biết, Luật PPP được ban hành nhằm tránh tình trạng “vay mượn” quy định của các pháp luật khác trong quá trình áp dụng, đồng thời, bảo đảm khung pháp lý ổn định cho hợp đồng PPP dài hạn, nhiều rủi ro, để tạo niềm tin, thu hút các nhà đầu tư. Cùng với đó là bổ sung các hình thức hỗ trợ, ưu đãi và bảo đảm đầu tư từ phía Nhà nước cho nhà đầu tư PPP để tăng tính hấp dẫn của dự án cũng như bảo đảm việc thực hiện dự án thành công.

Luật được xây dựng theo quan điểm thể chế hóa các quan điểm, chủ trương lớn của Đảng, Nhà nước về hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nói chung và cơ chế huy động các nguồn lực cho phát triển kết cấu hạ tầng nói riêng. Dự thảo Luật đã được nghiên cứu và hoàn thiện để có thể đạt các mục đích xây dựng luật với giá trị pháp lý cao điều chỉnh hoạt động đầu tư PPP, trên cơ sở kế thừa các quy định đã triển khai hiệu quả; xử lý các khác biệt, thiếu đồng bộ giữa quy định hiện hành về PPP với các Luật khác; khắc phục các tồn tại, bất cập trên tinh thần tránh xáo trộn, ảnh hưởng các dự án đã và đang triển khai.

Đồng thời, bảo đảm quy định của Luật phù hợp với các cam kết quốc tế về đầu tư, thương mại; tuân thủ nguyên tắc kinh tế thị trường, lấy lợi ích cho người dân, nhà nước và nhà đầu tư là trọng tâm khi xây dựng chính sách. Tạo lập cơ chế thực hiện dự án, lựa chọn nhà đầu tư cạnh tranh, công khai, minh bạch, hiệu quả, đơn giản. Thu hút tối đa và sử dụng hiệu quả nguồn lực của khu vực tư nhân cũng như các nguồn lực của Nhà nước trong dự án PPP, tạo động lực mới thúc đẩy kinh tế, xã hội của đất nước.

Bộ trưởng Nguyễn Chí Dũng cho biết, thực hiện ý kiến chỉ đạo của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ đã tổ chức đánh giá, tổng kết đầy đủ để xây dựng dự án Luật theo quy định và được đăng tải, cập nhật dự thảo Luật trên Cổng thông tin điện tử của Chính phủ và Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Dự thảo Luật PPP được bố cục thành 11 chương với 102 điều, trên cơ sở kế thừa Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức PPP, đồng thời bổ sung một số chính sách mới.

Về nội hàm và bản chất của PPP, Bộ trưởng Nguyễn Chí Dũng cho biết, PPP là phương thức đầu tư có sự tham gia giữa khu vực công và khu vực tư nhằm cung cấp các sản phẩm dịch vụ công cho xã hội. Đây là quan điểm đối tác, gắn bó lâu dài đòi hỏi sự bình đẳng và cam kết giữa các bên. Dự thảo đang được thiết kế theo hướng thể hiện được tối đa tính chất đặc thù của PPP, đồng thời phù hợp với bối cảnh và thể chế, pháp luật hiện nay. Quy định hiện hành (Nghị định số 63/2018/NĐ-CP) bao gồm cả “thủ tục” và “nội dung”, trong đó quy định chi tiết phương thức thực hiện, trình tự, thủ tục và cơ chế, chính sách thì mới bảo đảm cơ sở pháp lý để thực thi. Kế thừa tinh thần này, Chính phủ báo cáo Quốc hội nội hàm của dự án Luật PPP vừa là luật thủ tục, vừa là luật nội dung.

Về tên gọi của Luật, tại Nghị quyết số 613/2018/UBTVQH14 ngày 13/12/2018 của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo tên gọi cho luật này là “Luật đầu tư theo hình thức đối tác công tư”. Tuy nhiên, Luật đầu tư công số 39/2019/QH14 được Quốc hội thông qua ngày 13/6/2019 sử dụng thuật ngữ “đầu tư theo phương thức đối tác công tư”. Do đó, để thống nhất thuật ngữ, đồng thời phản ánh được bản chất cơ chế đầu tư PPP, Chính phủ đề nghị sửa tên Luật thành “Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư”.

Toàn cảnh phiên họp. Ảnh: quochoi.vn

Bảo đảm tính thống nhất giữa Luật này và các Luật có liên quan

Bộ trưởng Nguyễn Chí Dũng nhấn mạnh, để bảo đảm tính thống nhất giữa Luật này và các Luật có liên quan, Chính phủ đã rà soát kỹ lưỡng và thống kê mối quan hệ giữa dự thảo Luật PPP và các Luật đầu tư công, Luật xây dựng, Luật đấu thầu, Luật doanh nghiệp, Luật đầu tư, Luật đất đai, Luật quản lý và sử dụng tài sản công, Luật ngân sách nhà nước... để thể hiện nội dung thống nhất và nội dung cần quy định khác bởi đặc thù PPP. Chính phủ báo cáo Quốc hội quy định tại khoản 2 Điều 3 dự thảo Luật theo hướng: trường hợp có quy định khác nhau giữa Luật này và các luật khác về trình tự, thủ tục đầu tư, thực hiện dự án PPP; hoạt động của doanh nghiệp dự án PPP; luật áp dụng; bảo đảm đầu tư; cơ chế quản lý vốn nhà nước áp dụng trực tiếp cho dự án PPP thì thực hiện theo quy định của Luật này.

Về phạm vi áp dụng, Bộ trưởng Nguyễn Chí Dũng cho biết, từ thực tiễn triển khai PPP tại nước ta, dự thảo Luật được thiết kế theo hướng lược bỏ các lĩnh vực không được triển khai theo PPP trên thực tế hoặc có triển khai theo PPP nhưng không hiệu quả hoặc không hấp dẫn khu vực tư nhân hoặc đã triển khai ổn theo các phương thức đầu tư khác, bao gồm xã hội hóa, đầu tư tư nhân. Tuy nhiên, để bảo đảm linh hoạt trong thực tiễn điều hành, Chính phủ đề nghị có quy định mở đối với trường hợp phát sinh về lĩnh vực cần thiết trong thực tiễn, Bộ, ngành, địa phương được đề xuất, báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bổ sung mới nhưng bảo đảm phù hợp với quy định về lĩnh vực đầu tư công và khả năng bố trí vốn đầu tư công trong kế hoạch đầu tư công trung hạn (nếu dự án có sử dụng vốn đầu tư công).

Về quy mô đầu tư của dự án PPP, tính chất hợp đồng PPP là dài hạn, phức tạp nên chi phí chuẩn bị đầu tư một dự án PPP khá cao, đồng thời muốn hấp dẫn các nhà đầu tư, nhất là nhà đầu tư nước ngoài thì cần dự án có quy mô đủ lớn; vì vậy quy định quy mô dự án tối thiểu nhằm thu hút các nhà đầu tư có năng lực tài chính thực sự, định hướng đầu tư các dự án PPP có quy mô vốn đủ lớn đối với các lĩnh vực hạ tầng trọng tâm được quy định tại Luật, hạn chế các dự án quy mô nhỏ, dẫn đến đầu tư dàn trải, phân tán nguồn lực. Các dự án có quy mô nhỏ hơn hạn mức này có thể lựa chọn các phương thức khác với thủ tục đơn giản hơn (xã hội hóa trong lĩnh vực y tế, giáo dục; đầu tư tư nhân...) theo đó vẫn bảo đảm được cơ hội thu hút vốn đầu tư tư nhân cho các dự án quy mô nhỏ ở địa phương.

Từ phân tích nêu trên, Chính phủ báo cáo Quốc hội xem xét, cho ý kiến theo 02 phương án. Phương án 1: quy định về quy mô tối thiểu của dự án PPP ngay tại dự thảo Luật và giao Chính phủ quy định chi tiết quy mô tối thiểu cho từng lĩnh vực (như Dự thảo hiện nay). Phương án 2: Không quy định quy mô tối thiểu của dự án PPP tại dự thảo Luật và giao Chính phủ quy định chi tiết về quy mô tối thiểu cho từng lĩnh vực phù hợp với từng thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Về phân loại dự án PPP và thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, Bộ trưởng Nguyễn Chí Dũng cho biết, thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư dự án PPP bao gồm 03 cấp: Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ và cấp Bộ trưởng, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; không bao gồm cấp Hội đồng nhân dân (như Luật đầu tư công) vì trong quá trình nghiên cứu, chuẩn bị dự án PPP, các nội dung về sử dụng nguồn lực đất đai, tài nguyên, giá/phí dịch vụ… đã được trình Hội đồng nhân dân xem xét, thông qua phù hợp, tuân thủ các quy định pháp luật hiện hành.

Về Hội đồng thẩm định dự án PPP, khác với dự án đầu tư công, dự án PPP thường phức tạp, nhiều rủi ro và phải cam kết dài hạn với nhà đầu tư. Qua nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế và hạn chế trong thực tiễn thẩm định dự án PPP trong thời gian qua, dự thảo Luật đề xuất cơ chế Hội đồng thẩm định các dự án PPP. Tùy theo quy mô, tính chất, yêu cầu dự án, Hội đồng thẩm định có các cấp khác nhau như các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư thì phải được xem xét bởi Hội đồng thẩm định nhà nước; đối với dự án do Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư thì thành lập Hội đồng thẩm định liên ngành để thẩm định dự án PPP.

Về trình tự thực hiện dự án PPP, quy trình chung thực hiện dự án PPP theo quy định hiện hành đã tiệm cận với thông lệ quốc tế, cụ thể bao gồm các khâu: (i) Chuẩn bị đầu tư; (ii) Lựa chọn nhà đầu tư; (iii) Thành lập doanh nghiệp dự án và ký kết hợp đồng; (iv) Triển khai thực hiện dự án. Đối với giai đoạn lựa chọn nhà đầu tư, Chính phủ báo cáo Quốc hội bổ sung một chương về nội dung này và đề xuất bãi bỏ nội dung tương ứng tại Luật đấu thầu 2013. Tại dự thảo Luật lần này, các trường hợp chỉ định nhà đầu tư được thu hẹp so với quy định hiện hành.

Ngoài ra, Dự thảo Luật thiết kế quy trình đặc thù cho dự án ứng dụng công nghệ cao (ví dụ các dự án BOT điện, xử lý rác thải công nghệ cao, dự án có phương án kinh doanh mới theo xu hướng Cuộc cách mạng công nghiệp 4.0...), tổ chức lựa chọn nhà đầu tư thực hiện ngay sau khi quyết định chủ trương đầu tư; sau đó nhà đầu tư trúng thầu sẽ tổ chức lập FS và thực hiện hợp đồng; Dự án BT chỉ được tổ chức lựa chọn nhà đầu tư sau khi có thiết kế, dự toán.

Về các loại hợp đồng PPP, dự thảo Luật cơ bản kế thừa Nghị định 63/2018/NĐ-CP với 07 loại hợp đồng cơ bản theo 03 nhóm: (i) thu phí từ người sử dụng - BOT, BTO, BOO, O&M; (ii) nhà nước thanh toán theo chất lượng dịch vụ - BLT, BTL; (iii) đổi nguồn lực công lấy công trình - BT. Để bảo đảm quyền lựa chọn của người dân, người sử dụng, thực hiện chỉ đạo của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, dự thảo Luật quy định: Đối với các dự án nâng cấp, cải tạo, không áp dụng nhóm hợp đồng mà doanh nghiệp dự án được kinh doanh thông qua cơ chế thu phí trực tiếp từ người sử dụng.

Đối với loại hợp đồng BT, Chính phủ báo cáo Quốc hội cho phép tiếp tục triển khai loại hợp đồng này với các quy định chặt chẽ, bao gồm việc thanh toán cho nhà đầu tư BT bằng 03 cách thức. Thứ nhất, bằng tài sản công theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng tài sản công. Thứ hai, bằng quyền kinh doanh, khai thác công trình, dịch vụ khác. Thứ ba, bằng số tiền thu được từ bán đấu giá tài sản công. Cách thức thứ ba được bổ sung so với quy định hiện hành theo ý kiến chỉ đạo của Quốc hội tại Nghị quyết số 82/2019/QH14 ngày 14/6/2019 về “Nghiên cứu phương án đấu giá quyền sử dụng đất để thanh toán trực tiếp cho các công trình hạ tầng đầu tư theo hình thức xây dựng - chuyển giao”. Đối với mỗi cách thức thanh toán thì tiêu chí đấu thầu được quy định tương ứng.

Về nguồn để bố trí vốn đầu tư công trong dự án PPP, Bộ trưởng Nguyễn Chí Dũng cho biết, qua quá trình trao đổi, tham vấn, cơ quan chủ trì soạn thảo đã xin ý kiến rộng rãi 02 phương án. Phương án 1 là hình thành Quỹ phát triển dự án PPP và phương án 2 là hình thành dòng ngân sách riêng trong Kế hoạch đầu tư công trung hạn. Đa số ý kiến đề xuất lựa chọn phương án 2 bởi việc hình thành Quỹ trong bối cảnh hiện nay rất khó khả thi, đồng thời bị hạn chế bởi Luật ngân sách nhà nước. Theo đó, Chính phủ đề nghị quy định theo phương án 2 - cơ chế quản lý, sử dụng vốn đầu tư công trong dự án PPP được bố trí trong kế hoạch đầu tư công trung hạn, bảo đảm đồng bộ với Luật đầu tư công.

Về cách thức sử dụng vốn đầu tư công trong dự án PPP, khi dự án PPP sử dụng hỗn hợp vốn đầu tư công và vốn tư nhân, một số ý kiến cho rằng cần phân tách rõ phần “vốn công” và phần “vốn tư” để thuận lợi cho công tác quản lý, hậu kiểm, tránh tâm lý e ngại của các nhà đầu tư, nhất là nhà đầu tư nước ngoài. Do đó, dự thảo Luật quy định 02 hình thức quản lý và sử dụng vốn đầu tư công trong dự án PPP. Thứ nhất là, tách thành một dự án thành phần sử dụng vốn đầu tư công trong dự án PPP. Thứ hai là, giải ngân cho doanh nghiệp dự án theo hạng mục cụ thể (có thể tách thành các gói thầu sử dụng vốn đầu tư công) với tỷ lệ, giá trị, tiến độ giải ngân được quy định tại hợp đồng.

Về bố trí vốn nhà nước cho dự án áp dụng loại hợp đồng BTL, BLT, đối với dự án áp dụng BTL, BLT (là loại hợp đồng trong đó nhà đầu tư xây dựng công trình và vận hành, cung cấp dịch vụ; Nhà nước thuê dịch vụ và thanh toán trực tiếp cho nhà đầu tư), dự thảo Luật quy định trường hợp sử dụng vốn đầu tư công, phần vốn đầu tư công được tiếp tục bố trí trong các kỳ trung hạn tiếp theo căn cứ thời hạn hợp đồng PPP để thanh toán cho doanh nghiệp dự án. Trường hợp sử dụng nguồn chi thường xuyên và nguồn thu từ hoạt động cung cấp dịch vụ công, các phần vốn này được lập dự toán ngân sách hằng năm để thanh toán cho doanh nghiệp dự án.

Về hoạt động của doanh nghiệp dự án, Dự thảo quy định các nội dung đặc thù của doanh nghiệp dự án PPP, bảo đảm đồng bộ với quy định tại Luật doanh nghiệp 2014. Theo đó, doanh nghiệp dự án PPP được thành lập cho mục đích duy nhất là thực hiện dự án PPP theo hợp đồng được ký kết. Doanh nghiệp dự án PPP được phát hành trái phiếu doanh nghiệp để huy động vốn thứ cấp sau khi hoàn thành xây dựng công trình đối với dự án có cấu phần xây dựng hoặc sau khi chuyển sang giai đoạn vận hành đối với dự án không có cấu phần xây dựng. Vốn huy động thông qua hoạt động phát hành trái phiếu không được sử dụng cho bất kỳ mục đích nào ngoài mục đích phục vụ dự án PPP. Doanh nghiệp dự án PPP không được phát hành cổ phiếu đại chúng.

Bộ trưởng Nguyễn Chí Dũng cũng nhấn mạnh đến nội dung liên quan đến quyết toán vốn đầu tư xây dựng dự án PPP; Về các cơ chế bảo đảm của Chính phủ. Bản chất, dự án PPP là dự án được triển khai nhằm mục đích cung cấp các sản phẩm, dịch vụ công (mục đích công) thông qua đầu tư tư (vốn tư) và/hoặc quản lý tư. Nhà nước muốn kêu gọi nguồn lực tài chính, tận dụng được trí thức, năng lực quản lý từ các thành phần kinh tế để bù đắp thiếu hụt về ngân sách thì Nhà nước cũng cần có trách nhiệm, nghĩa vụ trong việc bảo đảm tính khả thi của dự án thông qua các công cụ hỗ trợ, bảo đảm, bảo lãnh, mà không thể đẩy toàn bộ trách nhiệm, rủi ro của việc thực hiện dự án mục đích công này cho tư nhân như đối với dự án đầu tư kinh doanh, thương mại thông thường.

Hoàn thiện, thống nhất khung pháp lý điều chỉnh hoạt động đầu tư mang tính đặc thù, phản ánh bản chất của mối quan hệ đối tác công và tư

Trình bày Báo cáo thẩm tra dự án Luật PPP, Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế của Quốc hội Vũ Hồng Thanh cho biết, Ủy ban Kinh tế cơ bản nhất trí với Tờ trình của Chính phủ về sự cần thiết ban hành Luật này nhằm góp phần hoàn thiện, thống nhất khung pháp lý điều chỉnh hoạt động đầu tư mang tính đặc thù, phản ánh bản chất của mối quan hệ đối tác công và tư; khắc phục những khó khăn, bất cập đang tồn tại hiện nay và bảo đảm tính pháp lý ổn định, nâng cao hiệu quả thực hiện, tính khả thi của các dự án PPP dài hạn, nhiều rủi ro, đầu tư quy mô lớn, cũng như tính pháp lý đồng bộ với các luật có liên quan. Việc ban hành Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư nhằm thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng, cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp năm 2013 về việc phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng quốc gia nói chung và huy động nguồn lực tư nhân thông qua đầu tư PPP nói riêng, góp phần hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Tờ trình của Chính phủ đã nêu rõ lý do của việc đề xuất thay đổi tên gọi của dự án Luật nhằm bảo đảm phù hợp với quy định tại Luật đầu tư công số 39/2019/QH14 được Quốc hội thông qua tại kỳ họp thứ 7, cũng như để phản ánh được bản chất cơ chế đầu tư đối tác công tư và không làm thay đổi phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng và các nội dung của dự án Luật. Do đó, Ủy ban Kinh tế nhất trí với đề xuất thay đổi tên gọi của dự án Luật là “Luật đầu tư theo phương thức đối tác công tư”.

Sau khi nghe Tờ trình và Báo cáo thẩm tra, đại biểu Quốc hội đã thảo luận tại Tổ./.